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江苏十一选五3号开奖号码:公共行政變遷中行政訴訟法制度綜述

江苏十一选五号码遗漏 www.pypna.com 來源:UC論文網2015-10-31 14:55

摘要:

行政法論文摘要:一、與時俱進還是固步自封———行政訴訟的受案邊界何在行政訴訟存在特定的受案范圍是其區別

一、與時俱進還是固步自封———行政訴訟的受案邊界何在

行政訴訟存在特定的受案范圍是其區別于其他訴訟的重要特征,這種范圍的存在實際上是對司法權介入行政領域的廣度和深度做了界分,以免司法權過多干預行政權而取代行政權發揮作用或者司法權過于羸弱而起不到制衡行政權的應有效果。就我國原有行政訴訟制度的受案范圍來看,主要采用概括式和列舉式相結合的方式來明確,但列舉式無法窮盡所有可能的行政行為,更何況在公共行政過程中,問題總是推陳出新,突發狀況日新月異,故而行政機關在很多情形下不得不采用靈活性強、彈性化和非規則化的手段來應對,如此一來,諸多在法律法規中未予明確的行政行為都會被排除在行政訴訟的受案范圍之外。概括式的規定將行政訴訟的受案范圍限定為行政機關或行政人員的具體行政行為,必然致使抽象行政行為訴訟無門。由于法律帶有滯后性,因而現實中存在解釋性法規、政府政策規定實然地替代法律作用于實踐的情形,且此類抽象性行政行為侵權的現象并不罕見,甚或較之具體行政行為對行政相對人造成的影響更大,因此,將行政訴訟的受案范圍限定為具體行政行為顯然不合時宜。此外,伴隨參與式行政的發展成熟,行政機關越來越多地將一部分行政任務交由社會組織完成,其中最重要的體現就是由社會組織承擔公共管理與公共服務,但此類行為也可能產生謬誤,因謬誤帶來的負面后果也需要進行補救,如此才能更好地維護行政相對人的合法權益。但原有的行政訴訟制度卻并未對此作出相應規定。

二、效率與公平兼顧———行政訴訟之效率亟需提升

公共行政手段的柔性化、行政主體的多元化及行政統治關系的多面化變遷不僅將公民從政治邊沿解放出來,促使其樹立起更強的權利?;ひ饈?,熱衷于關注自身所享有的“法定權利”,并且部分諳熟法律的公民還將眼光投向參與社會管理的程序性權利以及公共利益,并自然而然地將行政訴訟視為維護自身權益及公共利益的利器。但有限的司法資源難以滿足公民日益膨脹的權利救濟意愿,因而二者之間必然產生巨大矛盾,盡管司法審查并非行政相對人尋求權益救濟的唯一途徑,現實中其他民主協商式的解紛方式具有更大的靈活性和便捷性,但并不能由此回避提升行政訴訟效率的必要性。為緩解司法資源有限的困境,國外有選擇性地適用簡易程序處理行政爭議,如德國在1997年修改《行政法院法》時建立了法院裁決和范例訴訟兩種簡易程序制度,用以應對行政訴訟冗長的弊端;在處理簡單案件時,法國賦予行政相對人程序選擇權,在其不愿接受法官代表單獨裁決時可直接向行政法庭起訴,這些做法對于有效配置司法資源、提高訴訟效率都大有助益,但我國原有的《行政訴訟法》并未對簡易程序作出明確規定,簡易程序制度僅在民事訴訟法和刑事訴訟法中有所體現。此外,我國亦未設置專門的行政法院,隨著案件的大幅增多,完全依靠普通法院的行政庭處理行政訴訟案件顯然會力不從心。因此,在司法資源供不應求的情形下,全面提升行政訴訟效率是回應公共行政公平、正義、效能理念所不可回避的問題。

三、修改后《行政訴訟法》對公共行政變遷的回應

(一)司法審查的地位與作用得以彰顯

有權利必有救濟是一項歷史悠久的法律原則,司法救濟固然是人民用以抗衡行政侵權的有效途徑,但它并非進行權利救濟的最佳途徑,更何況訴訟成本高昂及訴訟過程的繁瑣復雜往往也使得公眾對于這種權利救濟方式望而卻步。而另一方面,如若一旦發生糾紛即訴至法院,無疑會無限增加法院的訴累,亦有違公共行政的精神。因而,在公共行政開始對行政糾紛解決方式的成本、效率、合理性、便利性、科學性等提出更多的要求時,2014年最新修改的《行政訴訟法》亦對司法審查這種解紛途徑的角色進行了重新定位。第一,強化司法審查的地位與作用。最新修改的《行政訴訟法》明確行政機關不得干預、阻礙法院受理、審查行政案件,并且被訴行政機關負責人應當出庭應訴,在行政機關拒絕履行法院裁判時,可對相關責任人員予以拘留,這將有利于緩解過去我國行政訴訟面臨的“三難”問題。此外,新一輪的司法體制改革方案正在上海等7省市先行試點,其中就涉及推動省以下法院檢察院人、財、物統一管理的改革措施,其成效如何尚不得知,有待實踐考驗。但從整體上看,我國法院檢察院的地位與作用得以強化,司法責任得以明確,一改過去行政主導模式下司法裁判“個人決定、集體負責”的詬病,賦予主審法官與主審檢察官更大的權限以及更明確的責任。第二,將司法審查視為解決行政爭議的補充性途徑。盡管糾紛化解和權利救濟是行政訴訟最重要的功能,但應認識到行政訴訟并非解決糾紛的最佳途徑,事實上,現代行政糾紛的多樣化決定了只有多元化的行政糾紛解決途徑才能滿足公眾對于維護自身權利的多樣性需求,尤其是“合意型”[7]解紛辦法來化解糾紛,如和解與調解。最新修改的《行政訴訟法》第60條規定:“人民法院審理行政案件,不適用調解。但是,行政賠償、補償以及行政機關行使法律、法規規定的自由裁量權的案件可以調解?!庇胄薷那暗摹緞姓咚戲ā廢啾?,不難看出,調解的適用范圍有所擴大。這種變化是與當今的法治環境相匹配的,行政主體的多元化、行政方式的柔性化以及行政統治關系的多面化等傾向,都昭示著調解制度在應對龐雜和多樣的社會矛盾時有著行動迅速、應對靈活、高效便民的優勢。在當事人自愿的基礎上,秉持合法、公平公正的原則,恰當運用調解制度,把行政爭議化解在初發階段,更利于實現法律效果和社會效果的統一。當然,除了和解與調解之外,還有行政申訴和行政裁決等糾紛解決辦法,亦可借鑒國外經驗,設立行政審查制度來解決行政糾紛。因而,司法審查大可視為解決行政爭議的補充性途徑,而不必過分張揚其定分止爭的功能。第三,將司法審查視為公民?;ぷ隕砣ɡ淖詈蟮紫?。行政訴訟制度可有效防止濫用行政權,將行政權的行使納入法治化軌道。然而,依法行政需要兼顧現實需要,行政權需要發揮其靈活、高效的優勢因事制宜地處理社會公共事務,也就是說如果過分強調司法權對行政權的約束,無異于扼殺行政權的這種天然優勢,但應將行政訴訟視為公民?;ぷ隕砣ɡ淖詈蟮紫?。最新修改的《行政訴訟法》首次增加規定,明確法院應保障公民、法人或者其他組織的起訴權利,對于應當受理的行政案件依法受理;對于書寫訴狀存在困難的公民允許其口頭起訴,這些變更不僅強化了公民將司法審查視為?;ぷ隕硨戲ㄈɡ韉男拍?,更為公民提起行政訴訟敞開了便捷之門,使得公眾能夠更為自主地選擇這種權利救濟方式。正如恩格斯所說:“司法權是國民的直接所有物”[8],司法權作為人民用以抗衡行政權違法、濫用之利器的地位不可撼動,盡管基于公共行政的現實需要,行政主體被廣泛賦予了自由裁量權,這意味著公眾在面對一些具體行政行為合法但不合理的情形需要有一定的容忍度。不過適當的容忍并不代表要弱化司法審查的作用,只不過行政相對人在選用權益救濟方式時,可多角度考慮時效、成本、資源、便利性、效果等因素,從而擇出最佳途徑。

(二)行政訴訟的受案范圍得以理性拓寬

我國最新修改的《行政訴訟法》采用列舉的方式列舉了十二類可訴行政行為,進一步擴大了行政訴訟的受案范圍,盡管本次修改并未采用概括肯定、例舉否定的規定形式,仍存在一定缺陷,但這樣的處理與我國目前尚處于社會轉型和過渡時期,難以做到全面概括有關,行政訴訟受案范圍的拓展需結合社會發展實情理性而為。第一,適當增加了可訴行政行為的類型。較之原有的《行政訴訟法》,修改后《行政訴訟法》在受案范圍上已經力爭擴大,在例舉式規定中尤其增加了當前最為迫切需要法院受理并作出裁決的受案類型,如第8項“認為行政機關濫用行政權力排除或者限制競爭的”、第11項“認為行政機關不依法履行,未按照約定履行或者違法變更、解除政府特許經營協議的、土地房屋征收補償協議等協議的”。此外,修改后《行政訴訟法》將對行政訴訟受案范圍的概括式規定由“具體行政行為”變更為“行政行為”,從而排除了可訴行政行為需為具體行政行為的限定條件。這一變更無疑表明我國行政訴訟制度已經向前邁進了一大步,但并不必然昭示著現有行政訴訟的受案范圍已無限制。修改后《行政訴訟法》第一章第二條中關于“行政行為”的規定是否包括所有的行政行為,還需結合第二章中關于受案范圍的規定綜合考量。修改后《行政訴訟法》中關于受案范圍的列舉式規定并未也難以窮盡所有的行政行為,尤其是目前在現實中尚存疑難的特殊的為實現行政管理目的的行為,如與行政合同有關的行為是否都應毫無例外地囊括進來還亟待考究,這類行為的性質及責任承擔方式都存在特殊性,因而本次修改并未將其明確規定為行政訴訟的受案范圍,而僅將社會組織納入可訴對象,從而為將來進一步擴大行政訴訟的受案范圍埋下伏筆。第二,理性拓寬了權利?;し段?。原有的《行政訴訟法》明確將人身權和財產權納入司法?;し段?,卻未對其他權利?;ぷ齔雒魅飯娑?,遠不能順應當前公民權利意識不斷提升,希望獲得更多司法?;さ男棖筧找娓噠塹男枰?。因而修改后《行政訴訟法》在諸多方面都強化了對公民權利的?;?,將公民申請行政機關提供?;さ姆段Т釉械摹叭松砣ê筒撇ā崩┐蟮健八瀉戲ㄈㄒ妗?,明確將具體的社會保障權與知情權等納入了司法?;し段?,并且明確規定行政機關兩個月內不履行的,公民可起訴,且在緊急情況下,公民可不受期限限制。明確規定“被告不提供或者無正當理由逾期提供證據,視為沒有相應證據”。由此可見,本次修改對原告權利的?;し段в興乜?。第三,科學引入了規范審查。為靈活應對公共行政中的各種具體問題,政府及政府職能部門通?;嶂貧ň哂釁氈樵際Φ墓娣緞暈募?,如各種規定、辦法、細則、決定等等來進行管理,這是為回應公共行政事務復雜多變的現實之需,也是建設效能政府的必然要求,但是,現實中不乏存在規范性文件濫、亂的問題,更有行政機關借用規范性文件擴張行政權的現象。因此,把規范性文件納入司法審查范圍實為必要,“司法控制不僅在其實際應用時可以保障個人的權益,而且由于司法控制的存在對行政公務員產生的心理約束,可以促使他們謹慎行使權力?!保?]修改后《行政訴訟法》首次明確人民法院可以一并審查據以作出行政行為的行政規范性文件的合法性,從而賦予人們法院就規范性文件是否合法的獨立判斷權,如此,可有效避免因做出具體行政行為所依據的規范性文件違法而帶來的重復違法與重復訴訟現象。

(三)行政訴訟的效率效用得以提升

在公共行政理念的影響下,唯有全面提升行政訴訟的效率,才能更好地迎接行政權力與公民權利的激烈碰撞,更好地?;す竦暮戲ㄈㄒ?,更好地發揮行政審判息訴止爭的效用。因而我國修改后《行政訴訟法》也為著提升行政訴訟的效率做出了相應的調整,增設了簡易程序,完善了先予執行制度,對訴訟參與人或其他人妨礙訴訟的行為加重了懲戒力度,明確了行政機關不執行法院裁判的法律責任,擴大了行政調解的范圍,號召公眾尋找其他替代性的爭議解決辦法,用以彌補常規行政訴訟程序的滯后與成本高昂的缺陷。此外,還設置了緊急審理程序,明確規定公民、法人或其他組織申請行政機關履行?;て淙松砣?、財產權等合法權益的法定職責,行政機關兩個月內不履行的,公民可起訴,且在緊急情況下,行政機關不履行的,公民可不受起訴期限的限制。相對于普通審理程序而言,緊急審理程序通過采取緊急救濟措施,縮短訴訟周期的方式來提高行政訴訟效率,及時解除相對人在緊急情形下合法權益繼續受侵害的狀態,其目的在于避免行政訴訟失去實際權利救濟效用,即“遲來的正義等于非正義”。

四、公共行政變遷對我國行政訴訟制度的未來期許

最新修改的《行政訴訟法》在受案范圍、審判程序、責任追究等諸多方面的變更無疑都可以看作是對變遷中的公共行政的良好回應,使得公平、正義、民主、責任、回應性和效能性等行政理念在行政訴訟中得以更好的彰顯,也昭示著我國行政訴訟制度依據司法實踐所累積的豐富經驗取得了諸多進步,但不代表目前我國的行政訴訟制度未有遺憾,變遷中的公共行政還將對我國行政訴訟制度的發展有著更多的期許。一是未來對預審程序的完善[10],預審程序的形式意義在于為開庭審查做足準備工作,提升訴訟效用,確保一次開庭就能做出裁決,避免庭審前準備不足,庭審拖沓、反復開庭的現象。預審程序的功能在于審查起訴條件,審查證據材料,補充證據材料,送達訴訟文書及相關材料,確認事實問題,整理及固定爭點,促進糾紛和解等。當然,并非所有案件都適用預審程序,對于案情簡單清楚的案件可排除在外。二是獨立行政法院的設立。行政法院是專門審理行政訴訟的法院,目前已為很多大陸法系國家采用,并且在及時解決行政糾紛、制約行政權力、保障公民合法權益、維護社會公平正義等方面都彰顯了積極作用。作為獨立的審判主體,它不僅能夠增強審判人員之間的凝聚力,提升行政審判的獨立性和權威性,而且能提升行政案件審理的科學性及審判效率,緩解我國行政審判普遍存在的上訴率高、申訴率高,實體裁判率低、行政相對人服判息訴率低等現象。三是行政公益訴訟的設置。近年來,檢察機關積極探索介入環境公益訴訟,并且貴州金沙縣檢察院已開先河,由檢察機關直接作為原告起訴行政主管部門。民事公益訴訟制度的設置實是對公民呼吁更好的生產、生活乃至生存環境,希望懲處污染環境、侵害消費者權益等制度諸多損害公共利益的行為,并渴求以強有力的武器來維護自身權益的需求的回應。但公益訴訟制度不應停滯于民事領域,因為行政機關無法否認其不會做出任何可能危害環境的行為以及其他可能侵害公共利益的行為。而伴隨著民事公益訴訟制度的發展成熟,公眾對行政公益訴訟的期待也會愈發熱切。本次修改并未將公眾熱議已久的行政公益訴訟內容寫進法律條文,這意味著,公民、法人或者社會組織仍無法以原告身份對侵害公共利益的行政行為提起訴訟,也意味著要迎合不斷變遷的公共行政,行政訴訟制度還需在未來的發展道路上繼續探索行政公益訴訟這種為公眾所希冀的新的訴訟形式,并為其在現有的訴訟體系當中尋找合理的位置。四是對行政訴訟的類型化處理。多樣化的行政手段使得公共行政任務的履行變得更為靈活與便捷,而社會組織參與公共產品和服務的提供則填補了政府在公共行政中的諸多缺失,也為行政目標的實現提供了多樣化的途徑。但公共行政變遷中所涌現出來的這些新型行政手段與公私合作方式亦將帶來前所未見的法律問題,而我國目前行政訴訟程序規則的諸項設計則相對簡單,必將影響到一些新型行政案件的審理。因而,未來行政訴訟制度還需進一步做出回應性變革,亦即進一步實現行政訴訟的類型化,圍繞紛爭性質、原告請求、裁判方式的共通性對行政訴訟案件進行整合與分類,并據此提供適當的權利救濟模式。如此,才能促使行政訴訟程序的設計更為理性,才能為公共行政中所不斷涌現出來的新型行政糾紛提供更為科學的救濟途徑,并使得行政審判更具針對性和可操作性,而法院則得以采用高效且合目的的方式化解大量的新型行政爭議。總之,在公平正義、民主、回應、效能等公共行政理念的影響下,我國行政訴訟制度必然需要在自我審視的基礎上不斷革弊圖進。因為,“任何國家行政訴訟制度都有一個不斷發展的過程,不能指望制度建立以后永遠一成不變,”[11]但是,這種改變絕非盲目的,必須兼顧國情與民意、歷史與現實、優勢與隱患,以積極穩妥的方式逐步推進。

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