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江苏十一选五中奖多少钱:探究食品安全國際多邊治理的模式

江苏十一选五号码遗漏 www.pypna.com 來源:UC論文網2015-12-26 22:17

摘要:

國際社會不斷發生的食品安全?;錄?,如英國的瘋牛病食源性疾病?;錄?、 中國的三聚氰胺食品?;錄卻戳絲綣業牧從?,引起了全球范圍內消費者的恐慌,這表明食品

  國際社會不斷發生的食品安全?;錄?,如英國的瘋牛病食源性疾病?;錄?、 中國的三聚氰胺食品?;錄卻戳絲綣業牧從?,引起了全球范圍內消費者的恐慌,這表明食品安全問題的全球化特征。 科學和運輸技術的快速發展已成為食品安全問題全球化的主要推動力。

  各主權國家積極應對全球食品安全問題,不斷出臺、修改、完善自身的食品安全立法。然而,各國法律規范之間的相互沖突,導致全球食品安全法律體系的碎片化。此外,各國法律實施情況差異較大,尤其是發展中國家食品法律,自身存在大量問題,法律實施低效率、監管能力不足。在全球化食品貿易的背景下,以上這些問題會帶來溢出效益, 不可避免的會對其他國家構成健康威脅。一國國內食品安全法律的局限、監管的失敗會帶來全球化影響,因此,食品安全全球化使得多邊治理成為解決食品安全問題的必然選擇。

  一、食品安全國際多邊治理的組織及存在的問題

  食品安全具有跨領域性, 食品安全問題涉及食品國際貿易、食品安全標準、公共健康等領域, 不同領域的行為主體均積極參與到食品安全的國際多邊治理。

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  國際貿易自由化使得一國的食品安全風險跨越國界, 因而食品安全治理與國際貿易密切相關, 規制國際貿易中食品安全問題的主要組織是世界貿易組織(以下簡稱WTO)。WTO中與食品安全相關的法律規則主要包含在 《關稅與貿易總協定》(以下簡稱 《GATT》) 第11條以及《 實施衛生與植物衛生措施協定 》 ( 以下簡稱《SPS協定》)第2、3、5條中。WTO要求成員國取消數量限制, 同時對不安全食品采取進口限制或禁止措施提供了例外規定, 即例外措施是為保障其人民、動植物生命或健康所必需。WTO允許成員國實施風險評估, 對不安全食品實施檢疫措施, 同時規定這些措施必須以對國際貿易造成最小化影響的方式實施, 對貿易的限制不超過適當?;と死?、 動植物生命與健康所要求的限度。

  食品安全問題是一個重要的公共衛生問題, 全球食源性疾病的爆發是公共衛生與健康的重大威脅。世界衛生組織(以下簡稱WHO)是最主要的負責全球公共衛生與健康問題的專業性國際組織,其宗旨是"使全世界人民獲得可能達到的最高的健康水平".WHO開展食品安全治理的主要依據是《世界衛生組織組織法》以及《國際衛生條例》, 治理活動包括制定食品安全國際標準和發展風險分析方法、 收集與提供食品安全信息、 幫助成員開展食品安全能力建設和開展消費者教育等。

  食品安全國際標準是多邊治理的重要組成部分, 科學的安全標準既能為食品安全治理提供專業的衡量標準, 也能為各國食品安全國內立法提供重要參考。國際食品法典委員會(以下簡稱CAC)是致力于制定、協調食品安全國際標準的專業性國際組織, 其目標是?;は顏囈】滌肴繁J稱飯矯騁?。CAC通過的《國際食品法典》(以下簡稱Codex)制定了比較廣泛的食品安全標準和一些特定要求,包括農藥殘留、食品添加劑、獸藥殘留、衛生標準、食品污染、標簽與認證體系等的規定。[2]

  此外, 非政府間國際組織也在多邊治理中發揮著日益重要的作用, 主要有三類即國際標準制定組織(例如國際標準化組織ISO)、國際消費者權益組織以及大型跨國公司等工業集團組織。 前兩類分別從食品安全標準制定以及消費者權益?;し矯娌斡朧稱釩踩衛?, 第三類更多地強調食品類商品的自由貿易。 除了上述全球性國際組織, 區域性國際組織例如歐盟、東盟、NAFTA、APEC等也在特定區域內開展食品安全治理。

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  首先,食品安全多邊治理目標失衡。貿易利益與公共健康之間的失衡成為限制食品安全多邊治理充分發揮作用的主要障礙。WTO作為規制國際貿易中食品安全問題的主要組織, 其實質是一個多邊貿易體系,宗旨是消除貿易壁壘,促進自由貿易。 保障食品安全并不是WTO關注的首要問題, 其要求各成員國采納協調一致的國際食品安全標準, 是因為各國為了保障進口食品不會危害本國消費者的健康而制定不同的法律規范、采取不同的進口限制措施,這可能會造成國家間的食品貿易壁壘。因此,WTO的主要目的在于促進成員國采納國際標準, 統一各成員國的進出口檢驗檢疫措施, 消除食品貿易壁壘,促進食品自由跨國流動。CAC作為制定食品安全國際標準的重要組織,隨著Codex法典標準日益增強的法律地位與影響力, 基于科學分析與風險評估協商一致通過標準的做法很難繼續實現,Codex的合法性與科學可信度開始受到質疑,Codex正逐步成為各國政治貿易利益斗爭的焦點,CAC也逐步成為一個政治化的論壇。[3]

  法典標準逐漸成為國際貿易妥協的產物而非?;は顏囈】檔墓時曜?, 尤其成為發達貿易大國追逐貿易利益的工具, 而廣大發展中國家因科學技術、財政資金等方面的限制,很難充分、有效參與法典標準的制定活動。

  其次, 食品安全多邊治理的脆弱性。WHO食品安全治理活動傾向于采取靈活的、 非約束性的建議、指南、標準等方法。這些建議、指南、標準以及專家組調查結果等由專家組或合作實驗室為應對快速發展的科學技術而準備、草擬,通常以技術性文件的形式出臺, 具有一定的脆弱性。[4]

  這些方法可以避免政治敏感問題,因其非約束性而具有靈活性,可以適用于不同情況,具有較強的適應性, 但同時因其無法律約束性也導致效率較低, 缺乏實施統一性和穩定性。

  WHO沒有充分利用《組織法》賦予其全面的規范性職權,處理國際食品安全條約、協定事務缺乏經驗。WHO的歷史表明, 其近半個多世紀沒有通過任何國際條約與協定, 直到2003年才通過《煙草控制框架公約》。在WHO框架下,至今還沒有通過一項關于全球食品安全治理的多邊條約或協定。

  最后,食品安全多邊治理的分散性。上述食品安全多邊治理中,各治理主體宗旨、目的不盡相同, 其根據各自的職能范圍和自身偏好獨立發展食品安全治理規范,彼此間處于一種分散、無序狀態。 現存多邊治理中缺乏一個處于領導地位的國際組織作為牽頭組織,將上述分散、無序的治理活動予以統一、協調。

  此外, 國際標準化組織和國際消費者組織等非政府間國際組織本身不具有國際法主體資格,行為能力受到一定限制,議程設置、決策程序、資金分配等均不具有透明性。大型私人跨國公司以經濟利益為根本出發點, 遇有貿易利益與公共健康相互沖突時,往往犧牲后者。

  二、食品安全國際多邊治理的經驗教訓

  食品安全問題的全球化使多邊治理成為必然,任何單一的、單邊的力量都不可能有效解決全球食品安全問題。 現存食品安全多邊治理中的上述問題需要國際社會共同應對, 需要將國際組織、主權國家、市場和市民社會的力量結合起來共同解決。 食品安全國際多邊治理經多年實踐,可總結以下的經驗教訓,這些經驗教訓或已取得成效,或尚處于雛形之中。

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  1.世界貿易組織糾正貿易利益優于公共健康的傾向

  首先,WTO多邊貿易談判議題的選擇應避免實用主義的考量。WTO成員國往往出于不同目的而將不同議題與貿易問題掛鉤, 實現單一條件無法實現的談判目的。 這種實用主義的考量會導致即使達成食品安全的多邊協議, 該協議可能只涵蓋發達成員所關注的某些或某類食品,而將與其利益攸關的敏感食品(例如某些敏感農產品)排除在外或與其他問題掛鉤談判,這將使得食品安全全球治理缺乏可預見性和確定性。[5] (P116-118)其次,進一步推進立法工作,細化《SPS協定》中的核心條款,明確科學證據原則、風險評估、風險預防、發展中國家成員的特殊與差別待遇實質性條款的具體含義, 使得這些條款在適用時更具可操作性,提高適用的實效。最后,增加《GATT》與《SPS協定》中關于禁止成員國出口不安全食品的規定。 這兩個協定承認成員國有權采取進口限制或禁止措施?;て渚襯詰娜嗣?、動植物生命與健康免受風險威脅,而沒有關于限制或禁止不安全食品的出口以?;て淥揖襯諶嗣?、 動植物生命與健康的相關規定,因此需要增加相關規定。

  2.國際食品法典委員會避免科學政治化

  首先, 重視科學在Codex標準制定中的作用。國際標準制定應以科學性為基礎,采用風險分析的原理進行, 除了聯合國糧食與農業組織(以下簡稱FAO) 和WHO共同建立的專家機構外,需要引入獨立的第三方實驗室、科學家專家團隊等,為Codex提供更加獨立、全面、可靠的科學數據與科學建議。其次,完善"二讀"程序,促進協商一致通過標準。Codex確保其標準合法性強有力的工具之一就是其"八步二讀"標準制定程序。現有的"二讀"程序需要進一步明確加以區分,明確"一讀"的過程(第3步到第5步)與"二讀"的過程(第6步到第8步),兩個階段應該關注與討論不同的事項。再次,提高發展中國家參與Codex標準制定的能力,為發展中國家提供資金和技術資源的援助 是提高發 展中國家 參與Codex標準制定能力的關鍵。最后,還應促進公共性消費者非政府間國際組織參與Codex標準制定。

  3.世界衛生組織突破軟法困境 ,發揮領導作用

  WHO在國際層面上經常使用國際軟法處理國際衛生、健康問題,這種軟法機制具有靈活性、適應性等優點,但法律效力很弱,具有一定的脆弱性,國際軟法的困境很難有效應對日益嚴重的全球食品安全問題。WHO一直認為,因為醫藥衛生資源或技術的運用問題從根本上講是國內法或一國內部的事務, 在公共衛生領域各成員國自愿遵循遠勝于國際法律強制手段。[6]

  這一傳統理念需要突破。為了重樹公共衛生健康優于貿易自由的理念,WHO需要將食品安全與國際法治緊密聯系,并在其中發揮領導作用,使其軟法機制"硬法化".

  在WHO框架下通過一個全球食品安全框架公約議定書是一種比較可行的方法。 全球食品安全框架公約議定書是對目前食品安全領域中普遍接受的原則和無爭議規則的編纂, 為將來國家義務與承諾的具體化與法律化奠定基礎??悸塹絞稱釩踩煊蛑?,科學技術的快速發展、 食品安全本身存在的科學不確定性以及個別領域中國家利益的激烈沖突, 這種漸進式的方法比較可取。 一方面可以避免當今國際社會中潛在的有爭議領域的政治障礙, 另一方面可以促進WHO在食品安全全球治理中發揮領導作用。隨著國際社會政治共識的逐步形成,科學不確定的不斷降低,WHO可以不斷地發展科學共識,構建信任,在立法框架中不斷制定可以實現的目標,具體規定國家的義務與承諾,逐步促進綜合、 有效的全球食品安全治理法律框架的完善。 總之,WHO應發揮其在全球公共衛生健康及食品安全領域的凝聚力和資源優勢, 在食品安全多邊治理中發揮領袖作用, 先制定實際可行的目標,再設計全球綜合治理路徑。[7]

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  1.發展中國家核心能力建設

  國際社會許多發展中國家缺乏技術、資金、基礎設施等核心能力,無法確保食品安全,甚至無法在食源性疾病?;錄⑹奔笆蓖ㄖ猈HO等國際組織。隨著大型跨國食品公司不斷擴大其食品供應鏈并且涵蓋了不發達國家和地區, 發展中國家在食品貿易鏈中占據的份額越來越大, 發展中國家缺乏食品安全治理能力的問題也越來越嚴重,因此,發展中國家核心能力建設對于有效多邊治理意義重大。

  核心能力建設可以理解為 "個人、 集體、組織、機構或社會為增加其實施某項職能、解決某一問題、 制定和實現某一目標的能力的過程"[8].食品安全治理領域,核心能力建設主要包含三個方面:即人員培訓、基礎設施(例如符合要求的實驗室、檢查機構、食品安全服務機構等)、技術和資金資源。

  發展中國家核心能力建設需要獲得技術和資金的援助。 適當的籌資機制是實現與維持技術和資金援助、 支持發展中國家核心能力建設所必需的。WTO框架下的《GATT》與《SPS協定》

  以及WHO《國際衛生條例》都規定了成員國為發展中國家提供資金和技術援助, 但是這種要求是非約束性的, 或者約束性非常弱。CAC和WHO因為其自身資金和人員的缺乏而使其承擔的支持發展中國家的責任與義務受挫。 現存多邊治理中缺乏一個可行的籌資機制, 使這些義務與要求無法實現。 一個強制性多邊籌集機制可以解決這些問題, 現階段一個可行的替代解決方案是利用現有的雙邊合作途徑, 逐步過渡到多邊機制。

  2.信息共享機制

  WHO和FAO共同建立了一個信息共享的實踐平臺,即國際食品安全當局網(INFOSAN),成員國可以在食品安全?;錄⑸苯渙饜畔?。INFOSAN是非約束性信息共享機制,存在的弊端是成員國基于種種因素的考量不愿意與其他利益相關國家分享關鍵性信息, 不愿提交誠實、透明的信息報告。

  多邊治理中是否需要一個強制性的信息共享機制是我們需要解決的關鍵問題。 具有法律拘束力的機制可以更好地監督成員國義務的履行、承諾的實施情況。然而,具有法律拘束力的機制一般需要經過長時間、大規模的談判,需要成員國承擔主權限制等主權成本。此外,強制性的機制并不能適應所有情形,其適應性、靈活性較差。對于某些特定情形,非約束性的軟法機制更加可取,例如,非強制性的信息共享機制對于非國家實體、非政府組織的參與更加有利。食品安全多邊治理中,鑒于食品科學技術的復雜性、新型食品安全的不確定性以及不同文化傳統對食品風險預期與認知不同等因素, 各國可能更傾向于采取一種軟法性質的風險信息共享機制。因此,現存的多邊治理中信息共享機制應增強非約束性和共享性, 可以通過其他方法完善現有機制, 例如國家定期報告制度以及同行審查制度,通過"聲譽成本"來促使成員國更好地履行其承諾。[9]

  此外,非WHO成員國與非INFOSAN成員國應該被納入多邊治理信息共享機制中。WHO鼓勵其成員國參加INFOSAN, 但并非所有成員國都參與了INFOSAN, 非WHO成員國以及非IN-1于食品安全國際多邊治理。 現存信息共享機制中也應該接納非官方數據資源以及電子數據體系(應有一定的驗證程序),例如由非政府組織、食品企業、 食品科學機構以及其他第三方主體所提供的信息, 這些可以作為現有信息共享機制的補充。

  3.國家間定期對話平臺

  國家定期報告制度和同行審查制度是構建國家間合作的定期對話平臺所必需的。

  國家定期報告制度要求國家定期公開其在國家與國際層面為促進食品安全全球治理所作的努力,包括其食品安全法律規范的制定、核心能力建設、 技術和資金援助以及信息共享等方面的努力。WHO《組織法》第62條規定:"每一成員國每年應該匯報其采取的WHO建議的行動。"該規定可以作為建立國家定期報告制度的法律基礎。

  同行審查制度是由其他國家對一國政府行為表現進行系統化的審查和評估, 檢查和評價一國在食品安全立法、政策、監管等領域所做的努力, 目的在于幫助被審查國改進其食品安全法律、政策制定,采取更好的實踐。[9]一方面,來自同行的建議可以幫助被審查國緩和國內的政治壓力與阻力,另一方面,審查國通過從其他國家實踐中吸取有用的經驗, 可以避免食品安全治理的試錯成本。該制度可以置于WHO框架之下, 鑒于該制度可能帶來的主權成本及各國法律政策的復雜性, 可以首先通過軟法性質的合作方式進行, 將來條件成熟時可以考慮通過正式的條約制度。

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  食品安全國際多邊治理中, 私人主體主要包括跨國食品公司、消費者?;し欽櫓?、食品科技專家機構以及第三方實驗室等??綣稱飯究梢醞ü椒ü娣睹植怪魅ü?、政府間國際組織治理的不足。大型跨國食品公司可以利用其擁有的食品科技專業知識以及巨大的市場力量去規范上游供應商的行為。例如沃爾瑪、家樂福等大型零售公司,對其供貨商提出食品安全標準, 而這些標準比相關國家的監管標準要求更高, 且這些標準要求貫穿于加工商、 銷售商和農業生產者整條商品鏈。此外, 大型跨國公司為避免由食品安全?;吹拿鷙?, 也在積極推動由工業企業主導或獨立的第三方主導的認證標準體系。因此,食品安全多邊治理中有必要出臺一套規則規范跨國食品公司所承擔的食品安全社會責任, 這將成為促進跨國公司采取行動確保食品安全的驅動力。

  跨國食品公司雖然具有市場力量、 專業知識等優勢,但其始終是以實現經濟利益為目的,當公司、股東利益與公共福利發生沖突時,跨國公司往往會犧牲后者, 故其不可能成為公共福祉的中立提供者。因此,食品安全多邊治理中需要消費者?;し欽櫓?、 食品科技專家機構以及第三方實驗室等其他私人主體的參與來平衡跨國食品公司追求經濟利潤而帶來的弊端,實現公共健康與經濟利益與之間的合理平衡。

  尤其是在Codex標準制定過程中,應該保障消費者?;ぷ櫓約笆稱房蒲Щ共斡隒odex標準制定的各個環節。

  三、食品安全國際多邊治理經驗教訓對中國的啟示

  中國作為發展中的大國是食品安全多邊治理的重要參與者, 國際層面的食品安全多邊治理也為我國食品安全治理提供了重要的啟示與借鑒。

 ?。ㄒ唬┒閱詮菇ㄕ?、市場、社會多主體協同合作治理

  近年來我國食品安全事件頻發, 引起政府對食品安全治理的高度重視。 我國多層次的政府結構(國家、省、市、縣),以及多部門多職能機構之間的權力重疊及職責模糊, 容易出現監管真空,從而導致治理失效。對于食品安全違法行為的懲治不力, 也導致書面的法律與實施的法律存在較大的差距, 大大削弱了法律的實施實效。消費者組織、食品行業協會以及新聞媒體等社會力量,因缺乏行政權力與社會權威性,直接影響了食品安全社會監督的覆蓋面和效果,限制了其治理作用的發揮。 加強我國的食品安全治理需要政府、市場、社會組織等多主體協同合作治理。

  一方面應強化政府的監管能力與主導作用。為了保證食品安全,政府應以法律為手段和依據開展一系列的監督、管理活動,并不斷提高食品安全行政執法能力;立足國情,結合食品鏈的特點,建立跨部門統一的食品安全監管機構,統一組織和協調各部門之間的管理,促進農業、衛生、質檢、工商、商務等各部門間的信息交流與共享,實現"從農田到餐桌"各個環節的有效監管。 政府應加大市場準入和違法追究兩方面的力度,嚴格實施食品安全市場準入制度,尤其加強對中小企業的市場準入監管, 因為中小企業不具有市場規模,缺乏品牌意識,食品安全信息與責任難以追溯; 強化政府食品安全行政執法能力, 嚴格追究食品生產者經營者違法行為的法律責任, 嚴厲的法律責任可以成為食品生產者經營者采取措施確保食品安全的有效動力。

  另一方面, 注重發揮市場機制與社會力量的治理作用, 形成市場、 社會與政府的良性互動。政府是食品安全治理中的重要主體,但絕不是唯一主體, 市場機制可以彌補政府治理的不足,促使食品生產者和經營者為社會提供安全、健康的食品。食品生產經營鏈條涉及種植養殖、生產加工、包裝、儲藏、運輸、銷售、消費等多個環節, 任何一個環節的疏忽和問題都會導致食品安全責任事件。 處于食品鏈條下游的大型食品企業可以利用其強大的市場力量去規范上游食品供應商、原材料供應商的行為,形成一種食品安全責任倒逼。 這意味著食品生產者和銷售者為了提高市場競爭力、擴大市場份額、維護品牌聲譽, 往往對食品原材料供應商提出了較高的安全標準與要求, 這種食品鏈條內部的相互監督與制約可以有效保障食品安全。同時,在食品安全法律法規中明確消費者及消費者組織、食品行業協會、 新聞媒體等社會力量在食品安全治理中的權利與義務、職權與責任,從而為其參與食品安全治理提供法律保障, 確保其積極主動、有序有效的參與食品安全治理。

 ?。ǘ┒醞饃樸霉首櫓?,爭取多 邊治理 中的主動權與話語權

  全球化背景下我國的食品安全治理離不開國際多邊治理, 雖然近年來我國參與WTO、WHO和CAC等國際組織的活動越來越多,也從被動參與轉變為主動參與, 但我國參與利用這些國際組織的廣度和深度仍有待提高。

  一方面, 提高我國對食品安全相關國際組織的參與能力與利用能力。 我國應重視WTO體制下SPS委員會的作用,并充分利用其爭端解決機制;善用、用好WHO框架下國際食品安全當局網(INFOSAN)促進食品安全風險信息交流;重視非政府組織私人機構, 尤其是利用一些獨立第三方研究機構為我國提供食品安全方面的意見與建議, 提高我國參與相關國際組織治理的科學能力。

  另一方面,借鑒與吸收國際標準,爭取多邊治理中的主動權與話語權。自1984年我國正式加入CAC以來, 國家標準只有40%左右等同采用或等效采用了法典標準,且我國食品標準內容、 標準體系與國際食品法典存在較大差距。[10](P189-190)早在20世紀80年代,英、法、德等發達國家采用國際標準達80%,日本達90%,發達國家目前采用的國際標準更廣,一些標準甚至明顯高于現行的法典標準。長期以來,發達國家利用本國食品法規體系健全、科學依據充分等優勢, 往往承擔了牽頭起草標準草案的角色,直接將本國現有的管理模式和技術指標引入國際法典中, 控制了眾多標準的主動權。[11]

  國際食品法典標準在食品安全多邊治理中的重要性越來越凸顯,因此我國應積極借鑒國際標準,提升我國在國際標準制定中的主動權與話語權。一國對法典標準的采標率不是越高越好,我們不能盲目采標、機械采標,而應結合我國國情,遵循客觀規律和科學依據,推動本國標準的國際化,提高本國標準與國際標準對接性。對于那些以進口為主的食品而國內缺乏相應標準,應采用法典標準; 對于以出口和國內消費為主的食品,要謹慎對待,將采用法典標準建立在風險分析與風險評估基礎上, 防止在國際貿易中處于被動或者給國內消費者帶來不必要的恐慌。在采用國際標準的過程中,既要考慮《SPS協定》《TBT協定》和國際兼容問題,又要從國家整體利益出發,注重自主創新,維護我國國際貿易利益和消費者健康。

  我國在積極采標的同時, 也應注重實質性參與國際標準的制定, 充分表達我國的意見與立場, 利用國際規則爭取在國際標準制定中的主動權與話語權。作為發展中的大國,我國應該熟悉國際食品法典委員會的議事規則, 全面跟蹤法典委員會的工作動態與發展趨勢, 重視參與國際風險評估專家組織的活動, 提高科學風險管理能力, 充分利用食品添加劑委員會和農藥殘留委員會主持國的地位, 主動承擔國際標準草案的擬定、準備工作,提高我國在國際標準制定中的地位與影響力, 為我國爭取多邊治理的主動權與話語權奠定基礎。

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